关键词：金融监管 变革 途径
一、美国金融监管模式的变革历程
1863年美国国会通过了《国民银行法》,建立了国民银行制度,标志着联邦政府开始全面和持续地介入金融制度领域。1913年,国会通过了《联邦储备法》,并规定了联邦储备体系的组织机构和功能,标志着美国金融监管体制的真正确立。但30年代以前美国的金融制度基本上仍是不受管制,实行自由竞争的,银行、保险、证券等可以混业经营,商业银行既可办理信贷业务,又能进行证券投资和保险信托业务。
1929-1933年大危机后,国会出台了《格拉斯一斯蒂格尔法》,之后一直采取分业经营的金融监管模式——我国的经济学家称之为“双层多头金融监管模式”。所谓“双层”是指联邦和州均各设有金融监管机构,所谓“多头”是指联邦设立多种监管机构。此外,司法部、证券交易委员会(SEC)、国家信用合作管理局(NCUA)等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。这种分业经营的金融监管模式主要的优点在于:一是可以发挥监管专业化分工优势。每个监管机构只负责相关监管事务,有利于细分每项监管工作,突出监管重点,监管的力度较强。二是有监管竞争优势。每个监管机构之间尽管监管对象不同,但相互之间也存在竞争压力,在竞争中可以提高监管效力。
20世纪70年代末,美国出台了一系列法律法规,如1956年的《银行持股公司法》、1966年的《银行合并法》、1966年的《利率限制法》及其之后的《消费者信贷保护法》、《社会再投资法》等,金融监管在总体上得到了不断强化。
20世纪70年代后期,金融创新浪潮不断,金融业国际化的趋势已经不可阻挡。顺应这一朝流,美国于1980年3月通过了《存款机构放松管制法》,开始了以放松管制为基础的金融改革。1994年通过了《里格一尼尔州际银行与分行效率法》。但1999年通过的(1999年金融服务法案》标志着美国金融监管制度的重大变革,它允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透,实现混业经营,彻底结束了银行、证券、保险分业经营的局面。
二、我国金融监管的历史和现状
1.中央银行行使金融监管职能的初始阶段(1984-1992年)
这一阶段是人民银行专门行使中央银行职能的初期,主要依靠行政手段管理金融。该时期人民银行的工作重心是放在改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行的宏观调控上,对中央银行金融监管工作研究不多,重视不够。金融监管的作用发挥不是很理想。
2.偏重于整顿式、合规性监管的阶段(1993-1994年)
这一阶段强调中央银行的分支机构要转变职能,由过去侧重于管资金、分规模,转变到加强金融监管上来。这一阶段监管方式主要是整顿式、运动式,监管内容以合规性为主。
3.金融监管进入有法可依阶段(1995-1997年)
1994年我国先后颁布《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理规定》等金融监管法规,1995年,全国人大先后通过了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《担保法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》等金融法律。可以说,1994、1995两年时间是我国金融法制建设大发展的时期。以此为标志,我国金融监管开始走上依法监管的轨道。
4.金融监管体制改革深化阶段(1997年至今)
这一时期,金融分业经营、分业监管体制进一步完善,中国证券、保险、银行监督管理委员会相继成立,分别负责证券业、保险业、银行业的监管,人民银行承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管,银行与其所办的信托、证券业务相继脱钩。目前,我国形成了人民银行承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管,银监会、证监会和保监会分别负责银行业、证券业、保险业监管的监管格局。
三、我国金融监管所面临的问题
随着国际经济、金融一体化的发展和我国金融体制改革的不断深化,金融业将面临着更大的考验,金融监管所肩负的责任更加艰巨,维护金融稳定发展的难度将进一步增加。而目前我国的金融监管体系已经逐渐不能适应经济发展的要求,面临的问题也日益增多。
1.现行的金融监管体制已经不能适应金融混业经营的趋势。在金融自由化和金融活动全球一体化趋势不断强化的推动下,混业经营将成为国际上各国金融业经营发展的基本模式。而我国目前仍然实行分业经营的模式,但是包括中国国际信托公司等事实上已经存在混业经营。在这种情况下,银行、证券、保险三个监管部门往往不能实现监管信息的共享,不能在监管制度上达成有效的配合,很容易产生新的金融风险。
2.管监不能分离。在我国,金融机构的业务主管与业务监管往往是同一机构,该机构既是政策的制订者又是监管的执行者,而且政策制订处于主要地位,业务监管却处于次要地位,这就造成相对于被监管机构而言,政策的制订者永远是正确的,实际上就弱化了业务监管。
3.监管手段单一。在市场经济发达的国家,通常由五类机构对整个金融市场行使监督职能,分别是董事会、中介机构、媒体、行政监管、司法诉讼。越靠前面的机构所起的作用越直接、纠错效果越好,成本也越低;越靠后,最后补救性质也越强。因此,行政监管属于外部监督的重要组成部分,但不是惟一的监管手段,而我国目前金融机构内部审计独立性差,自我约束和自我管理的机制并不完善,造成对金融机构的监管主要依赖于金融当局的外部监管,监管的效率比较低。而且我国金融监管主要以现场监管为主,哪里出现了问题就到哪里监管,实质是事后监管,缺乏主动性和超前意识。
四、美国金融监管模式变革对我国的启示
美国的金融监管模式经历了由初级阶段的混业经营混业监督管理——发展阶段的分业经营分业监管——发达阶段的混业经营混业监管的发展过程,这是一种从低级向高级的渐进过程,标志着美国金融业正在向更新更高层次发展推进。美国在其金融监管模式的变迁过程中,非常注重法制建设,注重培育市场,同时为了顺应金融业的超国界运行,美国积极参与金融监管的国际协调与合作。这些经验和做法,对我国都有一定的参考价值。
1.我国金融业必须从分业经营向混业经营转变。混业经营一方面可以提高金融市场资源配置效率,降低金融风险,可以使商业银行业务多样化,实现利用内部补偿机制来稳定银行的经济效益。另一方面也有利于证券市场的稳定发展。银行介入证券市场,能够从根本上改变证券市场上投资资金和投机资金的对比,大大降低我国证券市场的投机性;银行还可以通过较为理性的投资行为影响其他各类投资者,改变其短期投资行为,促使证券市场在平稳中稳步成熟起来。最后,混业经营有助于逐步完善中央银行的宏观调控机制。银行介入证券市场会使中央银行宏观货币政策的效力相应增加,同时也必然会扩大中国证券市场的容量规模,使中央银行的公开市场业务能够发挥出应有的积极作用。
2.完善金融监管的法律体系。建立科学完备的金融监管法律体系,是建立有效金融监管的必要前提和基础。虽然我国金融领域的法制建设取得了长足的进展,但是还不能适应新形势下金融发展的需要,因此我们需要从以下两个方面人手:第一,完善金融立法。要对包括《中国人民银行法》、《商业银行法》在内的原有金融法律法规进行修订和完善,进一步加强法律的可操作性。第二,严格金融执法。要从维护金融安全的重要性出发,强化金融执法的力度,真正实现法律面前人人平等。严格执行市场准入、市场交易和市场退出的相关法规,建设良好的金融运行软环境。
3.加强金融监管的国际合作。在金融全球化条件下,为了有效监管本国金融机构的境外业务以及外国金融机构在本国的金融业务,进一步加强跨国金融监管的交流与合作已经变得越来越迫切和越来越重要。因此,我国金融监管部门必须与相关国家开展有效的双边和多边合作,保持经常性的联系与磋商,进行广泛的监管信息交流,在全面了解、认真学习、研究借鉴国际上的先进做法和有益经验的基础上,提高我国金融监管的国际认可水平,实现我国金融监管与国际惯例接轨,达到在国际范围内有效的防范和控制金融风险的目的。
